党的十八大以来，全面从严治党成效卓著，为中国特色社会主义事业在新时代进一步推进提供了坚实的政治保证。与此同时，形式主义、官僚主义整而未治，禁而不绝，“两个责任”缺位、越位、错位问题仍然存在，全面从严治党的深层次问题尚未得到根本解决。基于这样的基本判断，党的十九届四中全会通过的《决定》提出要“坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督”。习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上亦强调要“推动主体责任和监督责任一贯到底，把守责、负责、尽责体现在每个党组织、每个岗位上”，并指出持续深化纪检监察体制改革的重要任务之一，就是协助党委健全全面从严治党制度，推动党委（党组）的主体责任和纪委监委的监督责任贯通联动一体落实。落实管党治党责任制是全面从严治党的“牛鼻子”，落实党委主体责任和纪委监督责任“两个责任”是落实管党治党责任制的“牛鼻子”，而实现“两个责任”贯通联动一体落实则是落实“两个责任”并完善党的监督治理体系的“牛鼻子”，具有重大理论和现实意义。本文基于政治学关于权责对等理论，依据基层党组织走访和调研结果，按照“梳理现实问题—剖析内在原因—分析历史镜鉴—提供优化路径”的逻辑线索，在梳理基层党组织落实全面从严治党“两个责任”贯通联动一体落实中存在的问题并分析原因的基础上，就制度建设层面提出对策建议。
一、基层党组织落实“两个责任”存在的缺位、越位、错位问题
制约基层党组织全面从严治党“两个责任”贯通联动一体落实的主要原因是管党治党责任落实过程中出现的缺位、越位、错位问题，依据基层调研，可以将之概括为十种具体表现。
一是“甩手掌柜”，逃避责任。一些基层党组织缺乏把全面从严治党与业务工作一起部署推进的动力和能力，党组织书记只满足于依靠开会、讲话、签责任书这种“三部曲”来应付全面从严治党工作，把落实全面从严治党的责任推给纪委，习惯于当“甩手掌柜”，导致全面从严治党责任界限不明，任务不清。
二是党委“挂帅”，纪委“出征”。部分基层党组织书记表面上支持纪委工作，但实际上却将党委和纪委协同推进的“经”念歪成党委“挂帅”纪委“出征”，让纪委充当急难险重工作的“冲锋队”和“开山斧”，纪委监督责任异化成主体责任，党委主体责任异化成监督责任。
三是紧捂“盖子”，养痈遗患。有的基层党委（党组）对于监督执纪“四种形态”不抓第一种，搞无原则一团和气，放任一些党员干部滑向腐败深渊。有的基层党组织和领导干部在出现侵害群众利益、违反党纪党规的问题时，不但不处理，而且设法包庇。“有的地方和单位有了问题总想捂着盖着，甚至弄得保护错误的力量大过伸张正义的力量”[1]。
四是“三转”走样，职能泛化。部分基层党委在领导“三转”中打“擦边球”，议事协调机构清理不彻底甚至反弹，存在“文件中退出，工作上参与”的情况，党委和政府召开的一些与纪检监察无直接联系的会议还要求纪委参加，党政领导有时也会把一些“中心工作”作为临时性任务交给纪委办理。
五是消极等待，贻误“战机”。有的基层党委书记认为自己总揽全局，工作繁忙，落实主体责任需要纪委提醒，致使纪委从监督专责机关变成党委的执行部门；有的基层纪委书记认为如果没有党委支持，纪委的独立性无从保障，被迫接收不符合“三转”要求的任务，造成“党委等待纪委协助，纪委依赖党委支持”的困局，导致“两个责任”无法落实，贻误“战机”。
六是“一锅吃饭”，聚焦离散。有的基层党委不能聚焦管党治党主责，把主要精力用在经济社会发展的决策部署上；有的基层纪委职责边界不清晰，“跟着党委干，被牵着鼻子转”，只有在干好党委部署的任务的基础上，才能腾出手来抓监督检查工作。党委职能行政化，纪委职能部门化，最终党委纪委职能“双弱化”。“这些年发的‘一把手’腐败问题，很少有同级纪委主动报告的”[2]。
七是“软硬”失调，选用分离。不少单位的责任主体执行全面从严治党的随意性较大，不能驰而不息一个力度抓到底，而是时紧时松，时大时小，因人而异，因事而异，甚至因势而异。在选人用人方面，党委选人不管人，纪委不选人却要管人的情况普遍存在，导致党组织在选人用人上存在的各种不规范问题屡禁不绝。
八是厚此薄彼，形成“短板”。有些地方党委对党组织整体责任强调比较多，对党委职能部门责任强调比较少；对“一把手”责任强调比较多，对班子成员“一岗双责”责任强调比较少；对监督责任要求较多较具体而对主体责任要求较少较模糊；有的单位也存在对主体责任要求较多较具体而对监督责任要求较少较模糊的情况。
九是“铁路警察，各管一段”。有些基层党委和纪委在“两个责任”工作部署中存在重点不一致、步调不合拍的问题，在“两个责任”的落实过程中存在业务联通缺乏、人员沟通不多、信息共享不畅和相互制约的问题，导致实际工作中“各吹各的号，各唱各的调”，“两个责任”落实不到位。
十是“囫囵吞枣”，千篇一律。部分基层党组织在落实“两个责任”的过程中没有认真调查研究所在单位的区域特色、组织结构、业务特征、工作模式、历史传统等实际情况，没有就监督重点、监督方式等做到分类施策，存在监督触角达不到、监督措施落不实、监督作用不明显等问题。
以上十种情况，第一至第四种主要是由基层党委“主体责任”落实不到位而造成“两个责任”无法贯通联动一体落实的问题。第五至第七种主要是由基层纪委“监督责任”落实不到位而造成的“两个责任”无法贯通联动一体落实的问题。第八至第十种主要是基层党组织因“两个责任”联系反馈不通和交互机制不畅而造成的“两个责任”无法贯通联动一体落实的问题。事实证明，责任的缺位和越位是互为表里交织并存的，不管是缺位还是越位，都共同导致了责任的错位，造成了“两个责任”无法贯通联动一体落实。
二、“两个责任”不能在基层党组织中压实的制度原因分析
依照马克斯·韦伯关于权责配置对等理论，理想状态的权责配置包含四个方面的要求：一是权责配置一体化，即拥有权力必然伴随责任，权力和责任必须连带起来赋予具体的组织或个人。二是权责配置区分化，即权力与责任在组织内部分工和组织外部边界中必须明确划定，不相冲突。三是权责配置合作化，即担负权力和责任的组织体系结构完整，具有统筹资源和执行任务的完善能力。四是权责配置动态化，即承担权力和责任的组织或个人能够适应任务的动态演变，能够保证权力与责任在变动环境下高度对应，高效运作[3]。然而，囿于现实中基层党组织管党治党的复杂性以及责任落实过程中整体性与琐碎性、发展性与规制性、进步性与保守性以及人民性与专业性之间存在的客观张力，导致理想化的权责匹配和良性运转在基层运转中往往会被打破和扭曲，造成“两个责任”的权责配置异化。因此，基层党组织“两个责任”的缺位、越位、错位问题从根本上讲，是“两个责任”的权责配置异化问题，具体体现在制度设计上的权责失调、制度运行中的权责分立和制度监督上的群众空场。
第一，基层党组织“两个责任”制度设计上的权责失调
党的十八大以来，中央坚持“把权力关进制度的笼子”的原则，先后颁布了《关于实行党风廉政建设责任制的规定》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党问责条例》和《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》等几十项党内法规，为全面从严治党特别是落实“两个责任”提供了宏观上的制度依循。但同样存在的事实是，全面从严治党尚未形成有效覆盖基层的微观制度体系和工作机制，基层党组织治理体系和治理能力现代化问题仍然比较严重。一是基层党组织的主体责任细化不够。尽管中央对于党委（党组）主体责任的规定是清晰而明确的，但是很多基层党组织并没有结合本地区、本部门的实际情况来细化权力清单与责任清单，没有把责任压到具体岗位和人身上，没有形成党委抓、书记抓、班子成员分头抓，一级抓一级、层层抓落实的严密制度体系。二是基层纪委的监督责任不够明确。“三转”以来，基层纪委聚焦主业情况明显改善，但依然存在监督主体和监督事项不能严密对接的问题。比如说，如何有效监督“一把手”就是基层纪委普遍面临的难题，基层纪委对于隐形权力普遍缺乏监督。三是“两个责任”之间协调不畅。基层纪检机构在人员编制、经费保障和资源利用上受制于同级党委，导致监督的权威性和独立性不够，在信息共享制度、线索互通制度、执纪联动制度和考评常态化制度建设方面还存在明显“空当”。
基层党组织“两个责任”制度建设的粗放化、模糊化和孤立化，必然导致三个结果。一是基层党组织权、责、利、能发生错位。随着制度的笼子越扎越紧和党建任务层层下压，基层党组织肩负越来越重的管党治党之责，但是在管党治党的赋权得利和人员配备上往往捉襟见肘，基层党组织面临“有限人员，无限任务”“有限资源，无限工作”“有限能力，无限要求”和“有限权力，无限责任”的困境。二是制度的缺失还导致基层全面从严治党步入“人治”代替“规治”的歧途。调研得知，基层党组织“两个责任”的落实效果往往与主要领导的个人意志和行政能力密切相关。在这种情况下，不少基层党组织在履行全面从严治党“两个责任”时倾向于“象征性地遵从上级安排，却选择性地执行命令，以期满足上级的最低标准”[4] ，导致基层党组织管党治党责任落实不能适应党建任务的刚性和动态要求。三是基层党组织落实“两个责任”工作效能大幅降低。在制度设计上不能压实“两个责任”，致使基层党组织陷入无所适从和劳而无功的窘境。事实上，全面从严治党基层微观制度体系的缺失必然造成党的宏观制度体系在基层“空转”。
第二，基层党组织“两个责任”制度运行中的权责分立
制度设计上的权责失调必然导致制度运行中的权责分立，这种权责分立主要体现在三个方面。首先是全面从严治党“两个责任”协调推进中出现“木桶短板”。由于基层党组织中党委和纪委之间以及党的各工作部门之间职能不同，在推进“两个责任”中的侧重点也不相同，如果因制度建设不到位而产生权责不明确的情况，就会在实际操作中导致管党治党出现程序上有缺失、过程中有失重、工作中有漏点的现象。比如说，每到基层党组织领导班子换届时，由于任务重、人手少、时间紧，导致出现干部考察程序简化和纪委考察干部廉洁自律情况不彻底和走形式的现象。
其次是“两个责任”落实中出现党委和纪委“分区作战”现象。基层调研发现，基层党组织落实全面从严治党“两个责任”在三个方面需要进一步加强互动。一是在整体性上存在信息沟通不及时和信息共享不对等的情况。一些基层党组织的党委（支部）与纪委（纪检委员）在落实全面从严治党“两个责任”时更多强调各自的程序和计划，没有充分沟通交流，也不愿意协同配合。二是落实办法上还没有形成信息的沟通与共享机制。一些基层单位党组织闭门造车，制定落实“两个责任”的措施与办法时既不参考兄弟单位与部门的经验做法，也不将自己的有效做法拿出去分享。三是在检查考核上没有做到信息共享。很多基层单位党组织的全面从严治党责任制体系习惯于聚焦自己部门标准的考核，没有形成全局一盘棋的考核标准，对责任履行、督查、评价、追究等环节大而化之，比较笼统。
最后是全面从严治党“两个责任”一级抓一级的压力传导机制尚未形成。基层党组织不同程度存在工作重点不突出，工作谋划不系统，责任交叉不清晰，没有建立常态长效机制等情况。特别是在一些实行垂直管理单位的党组织中，管理权特别是用人权在上级部门，而主体责任则主要在地方，因而在落实全面从严治党“两个责任”时难以达到协同推进的最佳效果。事实证明，当政策执行缺乏制度保障时，推动工作往往依靠自上而下的行政施压，但在一级压一级的过程中，基层组织缺乏权力与能力的情况往往被忽略，这必然导致落实“两个责任”的工作压力层层衰减。
第三，“两个责任”制度监督上的群众空场
面从严治党“两个责任”从内容上讲是管党治党的责任，从根本上讲是对人民群众的责任，因而必须要把党的群众路线贯彻到全面从严治党“两个责任”的落实过程之中。马克思在谈到党和政府的责任时指出，要“以真正的责任制来代替虚伪的责任制，因为这些勤务员总是在公众监督之下进行工作的”[5]。毛泽东也说，“我们的责任，是向人民负责”[6]。对人民负责必然接受人民监督。这说明，全面从严治党“两个责任”能不能实现贯通联动和一体落实，根本上在于是不是充分发挥了基层党员和人民群众的监督作用。从近年来的制度建设层面看，普通党员和人民群众在基层党组织全面从严治党责任制特别是“两个责任”的落实过程中的监督作用被弱化了。尽管《中国共产党党内监督条例》明确规定了“党的基层组织和党员的监督”和“党内监督和外部监督相结合”的相关内容，但是相比较于《条例》中对“上级党组织交办以及巡视等移交的违纪问题线索，应当及时处理，并在3个月内反馈办理情况”[7]的明确规定，《条例》对于普通党员、群众反映的问题的处理方式、处理程序等尚缺乏明确的处理措施和时限规定，操作性打了折扣。事实上，鲜有地方和基层党组织出台关于管党治党特别是落实“两个责任”中的党员监督和群众监督的实施细则。“两个责任”制度监督的群众空场问题在党的基层组织比较普遍。
三、基层党组织落实全面从严治党“两个责任”的既往教训
对全面从严治党“两个责任”制度建设的忽视是基层党组织中存在的普遍现象。正是由于在制度建设上的上述缺陷，导致基层党组织在推进“两个责任”贯通联动一体落实的过程中出现了工作对象和方法上的偏差，这些偏差集中体现在两个方面。
第一，通过单方面激发党员干部的党性修养来落实“两个责任”
当前，由于制度缺失得不到应有重视，越来越多的基层党组织试图通过理论学习或模范引领这种单一手段来激发党员干部发扬公共精神，从而实现包括落实“两个责任”在内的党的基层组织治理能力现代化的目的。作为这种工作方法的重要表现，很多基层党组织在推进“个责任”贯通联动一体落实的过程中把大量精力耗费在中央政策、上级文件和党员模范事迹学习上，单一强调党员领导干部的党性素养的重要性，认为通过提高理论水平和党性修养就可以保障政策的落实。这种工作方法是可以理解的，但是违背了权责对等的基本原则，脱离了社会主义初级阶段的国情、世情和党情。马克思说：“发展进程中首先必须创造新社会的物质条件，任何强大的思想或意志力量都不能使他们摆脱这个命运。”[8] 理论学习和模范引领之所以不是包治百病的神药，是因为理论联系实际才是马克思主义最主要的理论品质，以精神升华来代替政策落实，是典型的唯心主义。这样做不仅不能确保政策的落实而且远离了中央政策的初衷，实际效果也是危险的，会导致新的形式主义在基层党组织泛滥。事实上，没有制度的保障，高尚的公共精神不会普遍存在，这是由社会主义初级阶段社会主要矛盾决定的客观事实，党的自身建设也不能脱离这个基本规律。党性修养的提高不能和具体工作割裂开来，党员领导干部的党性修养必须在落实党的路线、方针、政策的过程中得到显现和锻炼。
第二，通过行政施压和加大问责力度来落实“两个责任”
当前，不少基层党组织意图通过行政施压和加大问责力度来实现“两个责任”协同推进。毫无疑问，行政施压和加大问责力度是推进党和国家治理体系和治理能力现代化的重要手段，但是，这种手段绝不能被片面地理解和机械地执行。既有研究成果表明，当前全面从严治党的问责机制主要存在两个方面的问题。一是“两个责任”的基层制度存在的权责不明、问责泛化等问题，干扰了基层党组织和党员干部执行制度的政治预期，加大了基层党组织和党员干部的政治风险，导致他们在具体执行政策过程中畏首畏尾不敢作为。二是现行的问责制度在容错方面还不够明晰，工作考核当中的负面激励太大，正面激励太少，激励结构失衡，导致基层党员领导干部衍生不作为的消极心态。“从行为动力来说，失衡的激励结构是政治主体动力趋弱化的重要原因”[9]。如果不首先解决“两个责任”协同推进的权责对等问题，严厉的问责制度难以使官员们放开手脚去改革创新和担当干事，可能会助长形式主义在党的基层组织中的新变种。
落实“两个责任”协同推进需要基层党组织进行健全而周密的制度建设以及具备畅通而动态的制度落实能力，那种仅仅通过模范引领、道德感召、行政施压和加大问责来实现“两个责任”协同推进的做法只能伤害基层党员干部的创新精神，因而是新时期的形式主义和官僚主义。基层党组织治理体系和治理能力现代化需要我们深入反思既有工作方法中存在的问题，以权责对等的制度思维作为全面从严治党的契机和新的出发点。
四、基于权责配置对等原则的解决路径
推进全面从严治党“两个责任”贯通联动一体落实，必须抓住制度建设这个带有全局性、稳定性、长期性和本质性的关键所在，厘清“主体责任”和“监督责任”之间的责任关联，切实推动“两个责任”互为补充良性互动，最终实现基层党组织治理体系和治理能力现代化。
第一，细化制度建设，明晰责任区分
习近平总书记告诫全党，“世间事，做于细，成于严”[10]，“严肃党内政治生活贵在经常、重在认真、要在细节”[11]。党的基层组织要想扎实推进全面从严治党“两个责任”贯通联动一体落实，必须学会并广泛运用细化方法，把一般与个别、普遍与特殊、抽象与具体更好地结合起来，把制度建设渗透进每一个微观环节。当前基层管党治党的“许多措施只是以碎片化的方式呈现，缺乏整体性制度设计，容易成为运动式的口号宣传，最终流于形式，难以实际执行”[12]，基层党组织必须通过细化责任区分的方法来明晰责任边界。一是要细化主体责任。要结合本地区、本单位和本部门实际，把党委主体责任分别细化成政治建设责任、思想建设责任、组织建设责任、作风建设责任、纪律建设责任、制度建设责任和党风廉政建设等责任，建立一级抓一级、层层抓落实的制度体系。二是要细化监督责任。要细化监督主体、监督对象和监督程序，让每一个基层的权力行使者都被确定的监督者监督，不留空白。要细化监督事项，细化到每一个需要被监督的基层事项。要建立完整细致的权力监督清单，不仅要监督显性权力，还要实现对领导“身边人”、核心业务岗位和关键职能部门所拥有的“隐形权力”的监督。三是要细化“两个责任”贯通联动一体落实的相关责任。要对“两个责任”之间的沟通协调制度进行细化，对“两个责任”的工作联动机制进行细化，最终实现“两个责任”之间边界明白清晰，实现高效互动。基层党组织要进一步完善和细化关于“三重一大”决策特别是选人用人、工程建设、矿产开发等领域的监督制度，消除权力监督的真空地带，压缩权力行使的任性空间，破解对同级监督和对“一把手”的监督难题。
第二，健全运行机制，促进良性互动
制度是否健全最终要在制度运行中检验，因此要在制度建设的同时完善制度的运行机制。一是完善工作报告沟通机制。责任主体之间的信息共享是“两个责任”贯通联动的关键。基层组织要定期分别向上一级组织和纪委书面报告履行全面从严治党主体责任的情况，下级纪委（纪检机构）要定期向上级纪委或派出机关报告工作。要以纪委和党委组织部、宣传部等工作部门“一对多”联动模式的构建为基础，形成“两个责任”主体之间的信息共享机制。二是建立任务清单联动机制。由党委和纪委共同建立“四个清单”，即主体责任任务清单、监督责任任务清单、廉政风险点防控清单和问题提醒清单，重点将监督执纪“第一种形态”的运用情况列为党委主体责任任务清单的重要内容。纪委抓牢问责、履责、督责和考核等环节，围绕“监督的监督”，定期进行“四个清单”落实情况的检查工作并将检查结果报党委和上级纪委。三是建立纪律处分联动机制。要制定纪委监委和其他监督单位联合巡视检查、跨部门交叉办案或联合办案的制度细则。要完善市县两级党委巡察制度，尝试让纪委副书记兼任巡察工作领导小组办公室主任，纪委职能部门负责人兼任巡察组组长，进一步提高纪委在党委巡察工作中的参与度和话语权，形成主动作为、统一协调、衔接顺畅的联动监督工作机制。四是建立考评问责常态化机制。以规范权力运行和管控廉政风险为重点，抓住关键权力运行、干部选用、作风建设和“隐形权力”运行等重点环节，构建长期监督和全程监督的权力监督体系，形成科学有效可持续的权力制约机制。
第三，加大社会参与，构建追责链条
一是要以更大力度推进党务公开，加大普通党员群众对“两个责任”贯通联动一体落实效果的监督。近年来，大数据和云计算技术的日趋完善已经为党的治理体系和治理能力现代化提供了强大的技术支撑，“掌握以预测为核心的大数据技术，可以揭示数据之中隐藏的规律性东西和未来发展趋势，为党组织决策提供宝贵参考”[13]。要充分发挥党委牵头抓总的优势，协调财政、金融、房管、公安等部门的数据资源，打破“数据孤岛”，建立党员干部廉政数据库，并不断完善数据使用的精准公开制度、职能管理制度、关联预警制度以及评估测量制度。要积极采用大数据党建、电视问政等手段消弭党和政府与党员群众之间的“数字鸿沟”，保障普通党员和公众的知情权，为党员监督和公众参与创造机会，通过多形式、多层次、多方位的普通党员和公众参与，对“两个责任”的贯通落实施加公众压力，让责任主体时刻感受到公众在场。同时也要规范群众参与监督的途径和方法，杜绝群众监督中的非理性方式。二是扩大问责主体，构建多元追责启动机制。在《中国共产党问责条例》中，仅仅规定“问责决定应当由党中央或者有管理权限的党组织作出”[14]，实际上没有充分体现权力监督的人民性。地方党组织可以尝试启动“两个责任”问责主体扩大化改革，出台类似“民告官”的行政诉讼法那样的党员群众监督制度，允许更多的主体提出问责请求，例如下级党组织、一定比例的党代表或者因“两个责任”不履行而受到利益侵害的普通党员及群众等。基层党组织要以明确的制度建设成果来落实《党章》中关于党员有权“对党的工作提出建议和倡议”以及向党的上级组织“提出请求、申诉和控告，并要求有关组织给以负责的答复”的明确规定，倒逼全面从严治党“两个责任”贯通联动一体落实。
第四，强化干部保护，鼓励基层作为
改革开放40多年来的党建实践告诉我们，管党治党的成功经验，极少数是来自自上而下的推广，大多数是来自自下而上的创新。事实上，基层党组织的试错与试点是改革开放以来管党治党制度渐进完善的关键。在深化党的治理体系和治理能力现代化的当前，基层党建工作更要允许犯错。如果问责过严，问责过繁，就阻止了基层党组织自主改革和探索的热情。中共中央办公厅印发了《推进领导干部能上能下若干规定》《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，这些制度的出台健全了干部保护机制和谋事创业的容错机制，在一定程度上焕发了干部担当作为的积极性，但是这些制度还没有形成内在统一的联动机制，更没有和地方党组织的具体实际结合起来，实际效果打了折扣。因此，要在“两个责任”贯通联动一体落实的过程中尝试健全完善基层党组织党建工作容错制度和机制，把中央的容错机制和基层党建实际结合起来，区分错误的性质和成因，摒弃考核工作中的“求全责备”思维，包容基层组织和领导干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误，对敢想敢做的尤其是年轻领导干部实行试错保护，进一步焕发基层党组织创新的积极性。
参考文献：
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[13] 魏靖宇,刘晓勇.运用大数据提高党建工作科学化水平[N].人民日报，2015-04-23（07）.
（此文刊发在《党史党建研究》2021年第2期，作者刘晓勇系宝鸡文理学院马克思主义学院院长、陕西省重点中国特色社会主义理论体系研究中心主任）
